复议案例 | 村里摆摊卖菜被扣押，这合法吗？
行政机关明确表示不再继续行政处罚程序，其在行政检查中实施的扣押行为属于独立对当事人权利义务产生影响的行政行为，法律效果无法被其他行政行为吸收，属于行政复议范围，并应符合合法性条件。
基本案情
2022年5月22日
北京某镇人民政府扣押张某的一个电子秤、一批蔬菜、两个菜筐。张某与该镇人民政府工作人员电话沟通，该镇人民政府请张某于次日至该镇政府处理扣押物品事宜。
2022年6月13日，该镇某村村委会出具《关于张某蔬菜等物品暂扣情况说明》，说明中记载：
“多年来，村内长期存在游商、无照经营、占道经营等多种违法行为‘顽疾’未得到有效整治和解决。根据‘2022年度区城乡结合部重点村综合整治重点任务工作要求’和区疫情防控特殊工作，村委会请求镇‘综治办’派人协助村委会共同疏解和治理本村内多年‘顽疾’。2022年5月22日19时左右，村委会与镇‘综治办’联合开展游商、无照经营、占道经营等多种违法行为的疏解和整治工作。在此次整治工作中，本村村民张某无视村联合整治成员的多次反复良言相劝，拒不配合现场疏解和管理，带头抗拒疏解整治工作。在多次反复劝告无效的情况下，将张某约5公斤的蔬菜、一个电子秤、二个菜筐，（未见农产品自产证）临时疏解暂扣，当晚通知张某本人将上述物品自行领回并询问调查处理，但张某不仅不接受询问和处理，还无理要求联合整治成员将其上述物品亲自送到张某家中方可罢休，至今张某未领回上述物品。村委会将随时配合张某领取上述物品。暂扣的蔬菜损失将按当时市场价格折算给付。”
2022年6月15日，该镇人民政府下辖的综合行政执法队出具《情况说明》，说明中记载：
“镇人民政府接到区西区域‘巡察视频’反映，某村内部分道路长期存在游商、无照经营、占道经营、疫情聚集，堵塞道路通行等诸多问题。根据‘2022年度区城乡结合部重点村综合整治重点任务工作要求’和区疫情防控特殊工作，该村委会请求镇‘综治办’派人员协助疏解和整治本村内的上述‘顽疾’问题。2022年5月22日19时左右，综合执法队会同该镇人员共同参与了该村疫情疏解整治工作。现场经劝告绝大多数摆摊设点经营和聚集人员迅速疏解离开，但唯独经营者张某无视联合整治成员的反复规劝，其拒不配合现场疏解和管理，带头抗拒疏解整治工作，经多次反复劝告无效的情况下，联合整治成员将张某约5公斤的蔬菜、一个电子秤、二个菜筐，（未见农产品自产证）临时疏解暂扣在该村委会指定地点，随后由该村委会通知张某到镇综合行政执法队接受询问调查和处理，但张某本人始终抗拒接受询问和调查，综合执法队考虑到张某是该村村民，且经该村委会主动要求，同意由村委会自行处理，不予张某行政处罚。”
申请人张某认为该镇人民政府的强制扣押行为违反法律规定，具体理由为：
2022年5月22日张某在某村菜场摆摊出售自产蔬菜。当日该镇人民政府综合执法队阻止张某摆摊经营。现场扣押其一个电子秤、15公斤蔬菜、二个菜筐、农产品自产证一张。镇人民政府将张某被扣押的物品装车拉走，现场没有制作扣押物品清单。在现场处置过程中，镇人民政府没有主动出示执法证件，没有给张某出具处罚决定书，并且镇人民政府暴力执法，张某手臂造成损伤。根据行政强制法第十八条、行政处罚法第五十二条的规定，该镇人民政府行政扣押行为违法。综上所述，张某认为该镇人民政府行政强制扣押行为程序违法。侵犯申请人合法权益，违反相关法律规定，望复议机关纠正。申请人请求确认被申请人行政强制扣押行为违法。
被申请人某镇人民政府称：
1.镇人民政府根据授权具有行政执法权；
2.镇人民政府根据授权行使部分工商行政管理部门职能工作；
3.2022年5月22日19时左右镇综合行政执法队会同该镇工作人员共同参与了村疫情疏解违法经营整治工作。申请人张某拒不配合现场疏解和管理，经现场检查张某未出示工商营业执照，构成无照经营，行政执法队现场可以扣押张某无照经营工具，责令其停止违法行为。另张某在该村现场经营蔬菜地点为占用人员通行道路，属于占道经营行为。现场经联合治理队员反复多次劝告张某配合疏散工作无效的情况下，综合治理队员将其约5公斤的蔬菜、一个电子秤、二个菜筐三样物品暂扣存放在村委会指定地点。后由该村委会通知张某到镇综合行政执法队接受询问调查处理，但张某本人始终拒不到场接受行政执法人员的询问处理，后在村委会主动请求下，并考虑到张某是该村村民，行政执法队同意了由村委会自行将暂扣的张某的上述物品领回处理，行政执法队最终未给予张正莲行政处罚。请求海淀区人民政府依法驳回申请人张某的行政复议申请。
复议结果
区政府认为：《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》第一条第一项规定，自2020年7月1日起，原由城管执法部门行使的市政管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理、停车场管理、交通运输管理、食品摊贩管理等方面和对流动无照经营、违法建设、无导游证从事导游活动等行为的全部行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府并以其名义相对集中行使。其附件2《向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权目录》序号380规定，依据《无证无照经营查处办法》，对涉嫌用于流动无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品予以查封、扣押的职权由原执法部门城管执法部门下放至街道乡镇行使。本案中，被申请人具有对涉嫌用于流动无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品予以扣押的法定职责。
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第五十二条第一款规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并当场交付当事人。当事人拒绝签收的，应当在行政处罚决定书上注明。本案中，现有证据无法证明被申请人曾对申请人作出行政处罚决定，且被申请人亦明确说明未对申请人作出行政处罚决定，故本案不存在被申请人违反《行政处罚法》第五十二条规定的情形。
《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。
本案中，被申请人以申请人涉嫌存在无照经营行为为由扣押申请人的一个电子秤、一批蔬菜、二个菜筐的行为，但并未提供证据证明其实施扣押行为前依法履行了前述法律规定的程序，故被申请人实施的行政强制措施违反法律规定，本机关应予纠正，依法应当确认违法。关于申请人认为被申请人扣押其一张农产品自产证的主张，因现有证据不足以证明被申请人扣押了申请人的一张农产品自产证，故本机关对申请人的该项主张不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目之规定，作出复议决定如下：确认被申请人于2022年5月22日扣押申请人一个电子秤、一批蔬菜、二个菜筐的行为违法。
专家评析
根据《中华人民共和国行政强制法》的立法框架，行政强制由行政强制措施和行政强制执行构成，行政强制措施是指“行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”，如该法规定查封、扣押和冻结等行为。
其中，行政检查中的行政强制措施往往以防止证据毁损、制止违法行为作为目的，后续一般会做出终局性的行政处理决定，具有程序性、非终局性的特点。此类行政强制措施做出后，如果允许行政相对人就该行为立即申请复议或提起诉讼，则意味着行政机关的行政程序需要就此停止，等待复议或诉讼的结果后再行继续。因此根据行政行为的成熟性原则，行政检查中的行政强制措施的合法性，需要等待做出最终的行政行为后，作为行政行为的程序性事实被争诉。
此类行政强制措施明显区别于本身具有独立性、不依附于后续行政行为的行政强制措施，比如对醉酒人的强制管束、强制驱散以及即时强制等，其争诉不受成熟原则的约束。但执法实践中，行政机关实施一个行政检查中的强制措施后，存在一直不做行政处理或不再做出行政处理的情形。由此引发的争议问题是，此时的行政检查中的行政强制措施是否具有单独的可争诉性，与此相关的问题是，如果可争诉，那么如何判断其可争诉的时间点。
本案中，认定被申请人实施的扣押行为可申请行政复议，并应符合有关行政强制措施的合法性要求，主要考虑以下几点因素：
其一，扣押行为已经产生独立的法律效果。根据《无证无照经营查处办法》第十一条第二款的规定，对涉嫌从事无照经营的场所，可以予以查封；对涉嫌用于无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。该法第十二条规定，从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚。第十三条规定，从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。
据此，针对无照经营的当事人采取的扣押行为，具有行政检查中行政强制措施的属性，行政机关在采取查封措施后，应依法继续推进行政程序，做出行政处罚决定。如行政机关做出行政处罚决定，则本案扣押行为的合法性构成行政处罚行为合法性的组成部分，可与行政处罚行为一并被争诉，其对相对人权利产生的影响被行政处罚行为吸收。但本案中，行政机关已经明确表示不再对申请人进行处罚，即行政机关已经终结了行政处罚程序。此种情形下，扣押行为的法律效果无法被其他行政行为吸收，其对申请人权利义务产生的影响应视为是单独的，符合可申请复议行政行为的标准。
其二，该扣押行为的复议时机已经成熟。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条、第二十七条、第二十八条的规定，除法律、行政法规另有规定外，扣押的期限一般为三十日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以再延长三十日。如期满，则应该及时做出解除扣押决定，或作出最终处理决定。本案中，被申请人实施的扣押行为发生于2022年5月22日，申请人提出行政复议申请的时间是2022年6月8日。根据行政强制法的上述规定，此时行政机关的扣押尚在法定期限内，其是否作出行政处罚尚不确定，但考虑如下两个因素，复议机关认为该行为属于复议范围并对该行为的合法性直接进行评价，具有合理性：
被申请人并未制作规范的扣押清单，申请人对行政程序如何进行缺乏基本预期。根据行政强制法第二十四条的规定，行政机关决定实施扣押时，应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单，扣押决定书应当载明查封的理由、依据和期限。但本案中，被申请人并未履行该程序，导致申请人对行政机关将如何进行行政程序缺乏足够的预期。
复议中被申请人已经明确了不再处罚的意思表示。复议程序中，被申请人的答辩意见明确了不再处罚申请人，2022年6月15日，被申请人下辖之综合行政执法队出具的《情况说明》也有同样的意思表示内容。因此在复议程序中，申请人申请复议的扣押行为的复议时机已经成熟，不会产生妨碍行政机关行政处罚程序的后果。
其三，扣押行为应当符合法定条件。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施扣押行为应当符合法定的程序要件，同时该法第二十四条、第二十五条、第二十七条、第二十八条还对扣押的清单制作、扣押期限、行政机关的保管和返还义务等进行了规定，均是行政机关实施扣押行为时需要遵循的法律规定。本案中，被申请人实施扣押时，并未遵循第十八条规定的程序条件，也未根据第二十四条的规定作出扣押清单，在已经确定不再对申请人作出处罚的情形下，也未制作解除扣押的决定，案件中也未提交证明证明，扣押的物品已经实际返还申请人，无法返还的蔬菜等物品已经折价返还。因此复议机关认定扣押行为违法，符合行政强制法的上述规定。
关于行政检查中的查封、扣押等行政强制措施的单独复议或诉讼问题，在实践中还是存在一定的争论，需要复议机关和法院平衡好相对人的权利保护和行政执法效能需求之间的关系。如果一概否定独立的可争诉性，则不利于全面维护相对人的合法权益，如果一概认定可独立争诉，则行政程序的有序推进恐会受到妨碍，需要结合个案的实际情况进行综合判断。需要注意的是，除了本案中行政机关不处罚的情形下扣押行为具有可复议性外，实践中还存在其他的查封扣押等行为的法律效果无法被行政处罚等后续处理行为的法律效果完全覆盖的情形，也应为当事人畅通复议和诉讼的救济渠道。比如处罚作出后一致未解除查封扣押，相对人请求解除并确认违法；处罚作出后一直不返还扣押的物品，或未尽妥善保管义务导致扣押物品毁损，相对人请求返还、确认未妥善保管违法并赔偿等。
◆《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条第一款第一项 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:
(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持;
◆《中华人民共和国行政强制法》
第十八条 行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）通知当事人到场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。
第二十四条 行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。
查封、扣押决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）查封、扣押的理由、依据和期限；
（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。
第二十五条 查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。
延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。
第二十六条 对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。
对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。
因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。